为支持普惠金融发展，促进资金融通，更好地规范融资担保公司的行为，防范风险，2017年8月21日，国务院颁布了《融资担保公司监督管理条例》（以下简称《条例》），将于2017年10月1日起施行。

一、 《条例》对推动普惠金融发展具有重大意义

《条例》是按照中央全面深化改革工作要求，对我国融资担保行业二十多年探索实践经验的科学总结，是融资担保行业规范发展的根本大法。

（一）发展融资担保是破解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要举措

习近平总书记曾多次强调，“要改善金融服务，疏通金融进入实体经济特别是中小企业、小微企业的管道”，“要建设普惠金融体系，加强对小微企业、‘三农’和偏远地区的金融服务”。融资担保天生具有“增加信用”、“沟通信息”、“分担风险”功能，是引导金融进入小微企业和“三农”的重要管道，对于发展普惠金融，促进资金融通，特别是解决小微企业和“三农”融资难融资贵问题具有重要作用。

为促进融资担保发展，2014年12月18日，国务院召开全国促进融资担保行业发展经验交流电视电话会议，李克强总理专门作出重要批示，要求有针对性地加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保机构和再担保机构；2015年7月31日，国务院召开常务会议，部署加快融资担保行业发展工作，随后印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号，以下简称43号文），对加快发展主要为小微企业和“三农”服务的新型融资担保行业进行了全面、系统的规划和顶层设计。

（二）《条例》以法规形式进一步确立了融资担保行业的发展方向

我国融资担保行业发展始于1993年，由于财政资金投入不足、监管滞后等历史原因，很快就由以政府出资设立的政府性融资担保公司为主转向以民营商业化融资担保机构为主。然而，随着我国经济进入新常态，小微企业和“三农”融资担保业务风险高、收益低，缺少有效的商业模式的本质充分暴露出来，小微企业和“三农”融资担保属于典型的准公共产品，需要政府发挥重要作用，已经成为各方的共识。事实上，在世界上其他国家，融资担保通常都是被定位为准公共产品，通过政府主导的方式提供，由中央、地方财政提供持续补充的消耗性专项资金，基本都有专门法案非常详细地规定有关担保机构或基金的职能、资金来源、担保对象的详细条件、担保限额、期限、费率、配套政策等。因此，这次国务院出台《条例》，既是对我国融资担保行业发展经验进行的科学总结，也是借鉴国外立法发展融资担保的经验，通过行政法规进一步确立43号文提出的行业发展方向。

（三）《条例》解决了制约融资担保公司发展的一系列问题

随着融资担保行业的发展，一些制约融资担保公司发展的问题开始暴露出来。主要包括：一是融资担保公司经营不规范、风险控制体系薄弱、管理粗放等问题仍然突出，科学审慎的经营管理模式尚未真正建立；二是现有经营规则有待进一步完善、部分经营规则缺失，如：近年来金融产品担保业务发展迅速，原来有关集中度的要求已不能较好控制风险，缺少对融资担保公司不同资产、业务的风险分类要求，融资担保公司开展担保业务办理抵（质）押登记困难等；三是在现有的银担合作模式下，银行基本不分担担保贷款风险，甚至将项目风险控制责任完全转嫁给融资担保公司，已日渐成为制约融资担保行业进一步发展的瓶颈等。针对这些问题，《条例》都做出了相应的规定，予以有效解决。

（四）《条例》为依法监管提供了法律保障

2009年国务院对融资担保机构设立与变更设立行政许可、建立由银监会牵头的部际联席会议，明确了中央和地方政府对融资担保机构的监管责任，银监会与部际联席会议成员单位一起制定了《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及一系列配套制度，为行业监管奠定了基础，基本满足了当时融资担保行业监管的实际需要。但随着融资担保行业的快速发展，《暂行办法》在实施中也逐步暴露出行业监管和处罚手段不足等一些问题。如：根据《行政处罚法》，《暂行办法》作为部门规章，只能规定警告及一定数量罚款的行政处罚，无法设定行政强制措施，导致监督管理部门既缺乏有效监管手段对违规经营的融资担保公司进行处理，也难以责令其及时改正违规行为，致使一些融资担保公司在较低违法成本情况下一再违规，“知法犯法”；另外，根据《行政许可法》，也需要将对“融资性担保机构的设立与变更”设定的临时行政许可尽快以行政法规形式加以规范和确认，为监管部门依法实施监管提供法律依据。

二、《条例》为融资担保监管与发展提供了法律保障

《条例》内容共计六章、四十九条，包括总则，设立、变更和终止，经营规则、监督管理，法律责任等，这里就主要内容特点概括如下：

（一）《条例》确立了融资担保行业的地位

出台《条例》的一个重要目的就是为了支持普惠金融发展，促进资金融通，为此《条例》规定“国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司，建立政府、银行业金融机构、融资担保公司合作机制，扩大为小微企业和农业、农村、农民提供融资担保业务的规模并保持较低的费率水平。各级人民政府财政部门通过资本金投入、建立风险分担机制等方式，对主要为小微企业和农业、农村、农民服务的融资担保公司提供财政支持，具体办法由国务院财政部门制定”。这些是符合我国国情，遵循小微企业和“三农”融资担保准公共产品属性，办好融资担保的必要条件和重要保障，融资担保行业正不可避免朝着政府占主导的方向发展。通过政府性融资担保这只“有形之手”，政府可以将财政和金融有效结合起来，构建起财政和金融协同支持小微企业和“三农”等实体经济发展的市场化机制，带动更多金融资金投入小微企业和“三农”，使财政资金发挥出“四两拨千斤”的作用。

（二）《条例》明确了设立融资担保公司的条件

在《暂行办法》基础上，根据行业发展新趋势、新情况，以及简政放权等要求，《条例》对设立融资担保公司的条件做了进一步完善，主要包括：一是规定“融资担保公司名称中应当标明融资担保字样，未经监督管理部门批准，任何单位不得在名称中使用融资担保字样”，要求“股东信誉良好、最近3年无重大违法违规记录，注册资本不低于人民币2000万元，并各地可以根据实际情况提高注册资本最低限额，融资担保公司董事、监事、高级管理人员任命由监管部门核准改为备案”；二是规定融资担保公司申请跨省、自治区、直辖市设立分支机构应具备“注册资本不低于人民币10亿元，经营融资担保业务3年以上，且最近2个会计年度连续盈利，最近2年无重大违法违规记录”。

（三）《条例》完善了融资担保公司经营规则

完善的经营规则是规范融资担保公司行为，实施监管，有效防范风险的核心。针对融资担保行业经营不规范、风险管控能力弱、管理粗放等问题，《条例》对融资担保公司的经营规则进行了完善。如：《条例》规定融资担保公司应当按照国家规定的风险权重，计量担保责任余额；融资担保公司自有资金的运用，应当符合国家有关融资担保公司资产安全性、流动性的规定；融资担保公司不得从事吸收存款或者变相吸收存款、自营贷款或者受托贷款、委托投资等。

（四）《条例》明确了监督管理部门的权责

《条例》对监督管理部门的职责、可以采取的监管方式、监管措施进行了详细规定，明确了融资担保公司等违反《条例》规定的相应法律责任。如《条例》规定：监督管理部门应当建立健全监督管理工作制度，运用大数据等现代信息技术手段实时监测风险，加强对融资担保公司的非现场监管和现场检查，可依法对违规经营的融资担保公司进行处理，责令其及时改正违规行为，逾期不改正的，责令停业整顿，情节严重的，吊销其融资担保业务经营许可证等。《条例》在进一步明确并强化了监管部门的各项职责的同时，也基本解决了监管部门“有责无权”的问题，使监督管理部门的责权得到一致，将有利于监督管理部门依法开展监管，有效防范和化解行业风险。

三、全面贯彻落实好《条例》，确保取得实效

全面贯彻落实好《条例》，需要各地区、各部门要严格按照《条例》规定，加强组织领导，加大保障投入，做好宣传培训，推动工作落实；同时，有关部门也要尽快出台《条例》的实施配套细则，以确保将《条例》的规定落到实处。

目前，银监会牵头部际联席会议成员单位正按照急用先行的原则，抓紧制定《条例》实施配套细则。一是制定融资担保责任余额计量管理办法，核心思路针对不同的担保业务在风险程度上存在的较大差异，合理确定各类担保业务的风险权重；二是制定融资担保公司资产管理办法，主要是对融资担保公司的高风险投资比例、高流动性资产比例进行规定，并结合分类监管评级，对不同等级的融资担保公司实行差异化的监管标准；三是制定银担合作指引，银担合作本是市场商业行为，针对目前存在的问题，需要从程序上、操作规范上进行约束，并需要政府发挥引导作用；四是制定政府性融资担保机构管理指导意见，政府性融资担保机构要完善公司治理、提高自身能力，要按照政府政策导向，把小微企业和“三农”作为主要服务对象，不断创新担保产品，提供优质服务，保持低融资担保费率，要降低或取消对政府性融资担保公司的盈利考核。（银监会普惠金融部主任  李均锋）